La sécurité comme cause de la prospérité des nations : l’Europe de la défense

La sécurité comme cause de la prospérité des nations : l’Europe de la défense

« Pour une nation, la Sécurité est le plus grand des biens. Si, pour l’acquérir, il faut mettre sur pied cent mille hommes et dépenser cent millions, je n’ai rien à dire. » (Frédéric Bastiat).

La défense est-elle une priorité absolue ? L’Union européenne peut-elle prospérer si sa défense n'est pas assurée ? Que fait Bruxelles pour notre défense ?

Petit rappel sur l'Union européenne

L'Union européenne repose sur un triptyque : le Conseil européen, qui réunit les 28 chefs d’État ; le Parlement européen (750 députés dont 74 Français) élu pour 5 ans au suffrage universel, élection qui n'enthousiasme pas les foules puisqu'on dénombre 57% d'abstention lors des dernières élections, malgré l'importance fondamentale de cet organe ; la Commission européenne, sujette à toutes les critiques, dont il faut rappeler qu'elle a l'initiative des règlements et des directives, mais dont aucune de ces directives ne devient effectives que si elle obtient l'aval du Parlement européen à la majorité absolue et du Conseil des ministres à la majorité qualifiée (55% des États représentant au moins 65 % de la population). Le procès fait à cette Commission est un mauvais procès et malheureusement beaucoup de gens et de partis politiques entretiennent le flou sur cette question. La Commission est le gardien du respect des traités qui ont été signés et entérinés par chacun des Vingt-Huit. La Commission n'est pas réellement compétente dans le domaine de la défense, sauf en matière industrielle, et notamment depuis quelques années sous l'impulsion de Michel Barnier. Elle a un pouvoir dans le domaine industriel mais pas dans celui de l'emploi des forces. Le véritable pouvoir décisionnel en ce qui concerne la défense elle-même est détenu par le Conseil européen, c'est-à-dire la réunion des 28 chefs d’État, sous la présidence de Donald Tusk, ancien premier ministre polonais, avec la participation de Federica Mogherini, la représentante aux Affaires étrangères.

Quelques vérités premières

La défense est un domaine régalien, qui, plus que tout autre, symbolise la souveraineté d'un État. Un État est souverain quand il est capable de se défendre. C'est un sujet éminemment politique : les militaires ne font pas de politique mais leur domaine d'implication est politique.

Les forces armées constituent un outil au service de la politique étrangère. Il n'y a pas de défense sans diplomatie et il n'y a pas de diplomatie sans défense crédible.

L’Europe, à son stade actuel de développement, est l'union d’États souverains qui acceptent de partager une part de souveraineté avec les autres.

Sur les questions de défense européenne, un serpent de mer revient régulièrement : l'armée européenne. Les Européens semblent être en majorité pour cette armée. Le président Juncker s'était prononcé pour une armée européenne, le docteur Schäuble, alors ministre allemand des Finances (2009-2018), s'était aussi déclaré pour cette armée. Qu'en est-il ? S'agit-il d'une utopie ou est-ce possible ?

Nous vivons dans un monde dangereux. Il y a une multiplicité de « points chauds », que ce soit la Corée du Nord, la Chine, la Russie, l'Iran, l'Arabie Saoudite etc. mais aussi Daesh, sans parler des menaces insidieuses que sont les cyberattaques, les drones etc. Dans ce monde-ci, on peut se demander quelle place pour l'Europe dans cette gigantesque lutte d'influence ?

La défense est d'abord nationale. Chacun des pays de l'Union européenne possède des forces armées, plus ou moins importantes, plus ou moins efficaces et opérationnelles. On considère que les forces françaises et les forces britanniques sont les plus opérationnelles. Ceci étant, on minimise peut-être un peu trop les capacités allemandes qui notamment en matière de défense du territoire sont tout à fait remarquables et qui sont évidemment un peu bridées par le Parlement, la chancelière n'ayant aucune autorité pour engager les forces armées. Depuis plus de 20 ans, toutes ces forces sont en diminution constante d'année en année. Après la chute du mur de Berlin, tout le monde a pensé qu'il était temps de bénéficier des dividendes de la paix, et on en a oublié cette sagesse antique, Si vis pacem, para bellum, alors qu'elle avait été appliquée pendant toute la Guerre froide. Ce fut une grave erreur, et voici ou nous en sommes maintenant : il existe un ratio considéré comme significatif, c'est le rapport entre le budget de défense et le PIB. En-dessous de 2% de ce ratio, la défense n'est plus considérée comme crédible. Les États-Unis sont à 3,4% mais sont en train de remonter avec les décisions du président Trump. Tous les pays de l'Union européenne sont en-dessous de 2%, la France est à 1,47%, l'Allemagne à 1% etc. Tout le monde est en dessous du 2%, mais ce n'est pas pour autant qu'il faut considérer que nous sommes déshabillés car, quand on totalise l'ensemble des budgets de défense de tous les pays de l'Union européenne, on arrive à 190 milliards par an. Il faut les comparer aux quelques 600 milliards américains, soit 3 fois moins pour l'Europe.

Quand les menaces portent sur plusieurs pays, la défense doit être collective, autrement dit une alliance de coalition, soit dans le cadre de l'Alliance atlantique, soit dans le cadre de l'Union européenne, soit dans d'autres cadres. L'Alliance atlantique, créée en 1949 par le traité de Washington, comprenait une dizaine de pays européens dont la France, membre fondateur (et le siège de l'OTAN était à Paris), le Canada et les États-Unis. Ils sont rejoints très rapidement par la Grèce et la Turquie et en 1955 par la RFA. La caractéristique de ce traité est son article 5, qui dit ceci :

« Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles, survenant en Europe ou en Amérique du Nord, sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties ».

Les 15 pays de l'OTAN sont devenus 28, parmi lesquels il y a 22 pays de l'Union européenne. L'article 5 reste le même, à savoir l'engagement solennel des alliés à défendre tous les autres. Et pourtant. Dès 2012, Barack Obama a très clairement dit que sa priorité n'avait plus rien à voir avec l'Europe mais plutôt l'Asie-Pacifique. Et puis il y a eu bien sûr cet avis de tempête sur l'OTAN, l'élection de Donald Trump. Ce dernier a passé sa campagne à dire que l'OTAN était obsolète, que les États-Unis n'étaient pas totalement engagés sur cet article 5 et que si en particulier les pays de l'Union européenne ne payaient pas suffisamment, les États-Unis ne se considéraient pas du tout comme liées par l'article. Ceci étant, il n'a peut-être pas tort et il n'est pas le premier président des États-Unis à le dire. Il est certain que nous dépensons moins que les Américains. Les États-Unis réclament des efforts aux Européens dans deux domaines : le premier, qui n'est pas réellement le plus important, est celui des frais de structure de l'OTAN. L'OTAN est une structure qui comporte un siège, qui est à Bruxelles, deux grands quartiers généraux, l'un à Mons en Belgique (QG opérationnel) et l'autre à Norfolk aux États-Unis (QG fonctionnel). De ces deux quartiers généraux découlent des états-majors intégrés, et des agences (acquisition de matériels, normalisation, technique etc.). L'ensemble de cette structure a un coût, à peu près 2,2 milliards par an. Pour la répartition, les États-Unis prennent en charge 22% de ces dépenses, l'Allemagne 14%, la France 10,4%, la Grande-Bretagne moins de 10%, et puis il y a les « passagers clandestins », comme l'Estonie à 0,10%, la Lettonie à 0,14% et même le Danemark, à 1,18%. Les États-Unis réclament donc une meilleure répartition. Mais leur réel combat porte sur le fait que, quand on totalise les budgets de défense des États européens, on obtient le tiers de l'effort de défense américain. L'Europe ne dépense donc pas suffisamment selon les États-Unis.

Nous sommes donc dépendants des États-Unis aux trois quarts. Cette culture de la dépendance a des risques, le premier étant bien sûr l'imprévisibilité des réactions de leur président, en particulier avec le président Trump. Ce dernier ne sera pas là éternellement, mais la confiance entre alliés a été sérieusement ébranlée. Indéniablement il y a des choses qui sont irréparables et donc la confiance s'en ressent. Deuxièmement, il faut constater que le monde évolue et que les intérêts des États-Unis ne sont pas nécessairement, comme c'était le cas pendant la Guerre froide, identiques à ceux des Européens. D'autre part, dépendre des États-Unis à 75% pour sa défense semble déraisonnable à l'heure actuelle.

On se pose donc la question de savoir si l'Europe ne serait pas capable d'assumer sa propre défense.

La défense collective dans le cadre de l'Union européenne

On entend souvent parler de « l'Europe de la défense ». C'est un terme d'ailleurs qui est très utilisé en France mais très peu par les autres Européens. L'Europe de la défense, ce n'est pas la défense de l'Europe. Quand on parle d'Europe de la défense, on parle de la Politique de Sécurité et de Défense commune (PSDC) telle qu'elle est définie dans le traité de Lisbonne.

Cette PSDC a un objectif, de fait peu ambitieux, qui consiste à être capable de gérer ou de résoudre les crises internationales qui se déroulent en dehors des territoires de l'Union européenne. Ce n'est donc pas la défense territoriale de l'Union européenne. Elle est donc relativement limitée. Cependant, pour satisfaire cette politique, l'Union européenne a considéré qu'il fallait être capable de remplir certaines missions qu'on appelle les missions de Petersberg, c'est-à-dire être capable de rétablir et de maintenir la paix dans les pays dans lesquels une crise a éclaté avec des moyens militaires, et puis rétablir l'ordre avec des missions qui vont de l'évacuation de ressortissants européens en passant par les actions humanitaires ou la reconstruction etc. Une approche donc globale, civilo-militaire.

Pour satisfaire ces missions, l'Union européenne s'est dotée d'une structure calquée sur celle de l'OTAN, en beaucoup plus léger. Elle comporte un comité politique et de sécurité qui réunit les ambassadeurs des 28 pays, un comité militaire qui réunit les chefs d'états-majors des armées des 28 pays, un État-major  de l’Union Européenne, dont la compétence est limitée au conseil géostratégique et à l’expertise militaire, un réservoir de forces, et une agence de la défense pour la préparation de l'avenir en ce qui concerne les aspects industriels, les grands programmes d'armement en particulier. Cette structure a deux défauts, deux lacunes graves : la première, c'est que la chaîne de commandement de l'Union européenne n'est pas permanente et n'est pas complète. Il manque un échelon de commandement, un commandement opérationnel. La deuxième lacune c'est que l'Agence européenne de la Défense n'a pas une dotation budgétaire élevée, autrement dit elle n'a pas les moyens de ses ambitions. Il faut reconnaître que sur ces deux lacunes, il y a une responsabilité britannique extrêmement lourde. Pendant vingt ans, les Britanniques se sont opposés à la création de cet état-major opérationnel et à une dotation budgétaire importante de l'Agence européenne.

Quand on fait le bilan sur une quinzaine d'années ou un peu plus de cette Europe de la défense, on se rend compte que l'Union européenne a mené une dizaine d'opérations, réussies dans l'ensemble, de portée limitée (3 à 4 mille hommes, notamment en Afrique. Deux opérations navales importantes ont été menées : l'une dans la corne de l'Afrique, c'est l'opération Atalante contre la piraterie, qui a été particulièrement efficace, et puis actuellement l'opération Sophia qui essaye de brider les trafics d'êtres humains en Méditerranée. Au regard de la situation dans le monde, ce n'est pas satisfaisant, cela reste bien modeste. On a affaire à une menace islamiste indéniable, extérieure et intérieure, et d'autre part, le monde est instable, qu'il s'agisse de la Corée du Nord, de la Chine, de la Russie dont on exagère certainement les capacités car le budget actuel de la Russie n'a rien à voir avec le budget de l'armée soviétique d'il y a 30 ans. Il est égal 1,5 fois le budget de la France.

L'Union européenne est-elle complètement « déshabillée » ?

Elle ne l'est pas, parce qu'il existe un traité, le traité de Lisbonne, qui crée un service diplomatique européen, le Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Ce service diplomatique commun réunit des diplomates de tous les pays de l'UE qui travaillent dans des cellules intégrées, sur les mêmes sujets. On n'en est pas encore à une politique diplomatique commune, mais on peut penser que les choses évolueront. Quand on regarde les pays qui sont dans l'Union Européenne, on trouve la France et la Grande-Bretagne, qui ont toutes les deux un siège au Conseil permanent de l'ONU, et qui ont toutes les deux une ambition en matière de diplomatie au niveau mondial ; on trouve aussi une Allemagne, encore inhibée par la Seconde guerre mondiale mais où les choses sont en train de changer. Les Allemands se rendent compte qu'ils doivent eux aussi être présents en matière de diplomatie. Il y aussi des pays neutres, Autriche, Irlande, Suède et Finlande, qui se réclament de leur neutralité, ce qui ne signifie plus grand chose. On trouve évidemment les pays baltes et d'Europe centrale qui ont une obsession,c'est la menace russe. Enfin on a les pays méditerranéens, qui eux sont soucieux du Maghreb, du Moyen-Orient et de l'Afrique. Le traité présente aussi des possibilités de renforcement de la coopération aussi bien au plan opérationnel que sur le plan industriel (art. 42.6). On trouve également dans ce traité des clauses d'assistance mutuelle, une clause de solidarité (art. 42.7, que le président François Hollande a fait jouer après les attentats du 13 novembre 2015). Enfin ce traité rappelle que l’objectif à terme de la PSDC est bien la réalisation d’une défense commune.

Le paradoxe britannique

La Grande-Bretagne oppose un non de principe absolu à toute idée de structure de défense uniquement européenne. Pour prendre un exemple, la déclaration du ministre de la Défense britannique après le référendum sur le Brexit : « Nous allons continuer à nous opposer à toute idée d'une armée de l'UE ou d'un commandement militaire de l'UE. ». Un non catégorique, mais un oui tout aussi catégorique pour la défense de l'Europe par l'OTAN. En parallèle, un oui sélectif à une coopération intergouvernementale entre notamment la France et la Grande-Bretagne. Cela a abouti aux accords de Lancaster House en 2010, qui comportent deux traités : un traité sur la sûreté nucléaire et un traité de défense. La France et la Grande-Bretagne sont les deux seules puissances nucléaires de l'UE. Le traité nucléaire, un peu limité, porte sur la maintenance et la longévité des armes pour une durée de 50 ans. Le traité en matière de défense, a lui plusieurs aspects : industriel, qui fonctionne bien, notamment dans le domaine des missiles et des drones ; coopération dans le domaine terrestre, avec une force expéditionnaire franco-britannique. Il ne s'agit pas d'une force intégrée mais de la possibilité de mettre sur pied une force conjointe d'intervention extérieure (5000 hommes à peu près). Elle est opérationnelle mais le problème est de savoir auprès de qui la met-on : de l'UE ? De l'OTAN ? De l'ONU ? Enfin, la coopération aéronavale. Le traité prévoyait la mutualisation des composantes aéronavales. Lorsqu'il a été signé, la Grande-Bretagne n'avait plus de porte-avions. La France en avait un, le Charles-de-Gaulle. La Grande-Bretagne en avait deux en construction : le Queen-Elizabeth, opérationnel en 2019, et le Princes-of-Wales deux ans après. En définitive l’interopérabilité des composantes aéronavales a été compromise par la décision britannique de conserver le principe du  décollage court pour ses avions embarqués , contrairement à celui du catapultage des avions en vigueur sur le PA Charles de Gaulle

Le Brexit nous fait perdre un partenaire très opérationnel, mais la Grande-Bretagne va continuer à défendre l'idée de la défense européenne par l'OTAN mais cela laissera un peu plus de liberté pour nous attaquer à l'autonomie de défense européenne à laquelle la Grande-Bretagne s'est opposée pendant plus de vingt ans.

Quelques progrès cependant

Le traité de Lisbonne n'est pas la panacée mais a le mérite d'exister. En 2017, une prise de conscience importante a lieu, aidée sans doute par l'élection de Donald Trump et le Brexit. Deux axes de progrès sont à noter. D'abord au niveau du Conseil européen, qui souhaite avancer sur la défense commune. Ensuite, une initiative nouvelle de la Commission s’impliquant dans un Plan d’action pour la Défense.

Le Conseil européen a décidé en juin 2017 de lancer la Coopération structurée permanente, présente dans le traité depuis 2008 mais jusqu'ici laissée de côté. Cette Coopération offre la possibilité de créer un noyau dur en matière de défense commune. L'article dit ceci :

« Les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l'Union ».

Cette structure s'adresse à tous les pays qui veulent et qui peuvent aller plus vite dans l'intégration de leur force et de leur industrie de défense. C'est ouvert à tous les pays de l'Union à condition qu'ils fassent un effort important dans ce domaine. Pendant les dix ans qui se sont écoulés, on s'est posé la question de comment arriver à le mettre en œuvre. Le texte dit qu'il faut que deux États membres prennent l'initiative au sein du Conseil européen et qu'ils obtiennent la majorité qualifiée, soit 55% des États, 65% de la population. La France et l'Allemagne ont lancé le processus avec une lettre conjointe de M. Le Drian et Mme von der Leyen, ministre allemande de la Défense. En juillet 2017, le conseil des ministres franco-allemand a fait des propositions pour cette Coopération. Deux visions sont possibles : la vision ambitieuse, qui consiste à dire qu'il faut avoir une capacité d'engagement opérationnel pour les missions les plus exigeantes, qui est aussi la vision française. La vision allemande, inclusive, pour laquelle plus il y a de partenaires, mieux c'est, parce que cela montre une solidarité au sein des États membres. Ce sont donc deux visions contradictoires. La vision allemande a prévalu et le 13 novembre 2017, Mme Mogherini a annoncé que 25 pays acceptaient de lancer et de participer à la Coopération structurée permanente en souscrivant à une vingtaine de critères réellement contraignant. N'ont pas adhéré la Grande-Bretagne, le Danemark et Malte. Les vingt engagements découlent assez clairement des propositions franco-allemandes. Ils sont plus tournés vers les aspects industriels que vers les aspects opérationnels. Ils témoignent d'une volonté d'aller de l'avant et de faire des efforts importants. Beaucoup reste à faire : arrêter des projets communs et les réaliser. Il y a eu une première vague de projets, dont voici quelques exemples. Le Shengen militaire. A l'heure actuelle, quand des forces armées françaises transitent en Allemagne ou ailleurs, il y a toute une procédure longue et lourde pour faire traverser les forces. Le Shengen militaire permettra à toutes les forces de l'Union européenne de transiter sans aucune contrainte entre les différents pays. Autres projets : intéropérabilité des transmissions ; drones européens (France, Allemagne, Italie, Espagne). Certains projets sont très inclusifs, d'autres sont plus limités, notamment les plus lourds, deux projets franco-allemands : le SCAF (Système de combats aériens futurs) qui met en œuvre un avion de combat futur franco-allemand avec tout le système de combat (bases, contrôle aérien...), projet piloté par la France ; le Char futur, sous pilotage allemand. On compte sur la CSP pour être un catalyseur de projets.

Le deuxième axe, c'est l'initiative de la Commission européenne de prendre en charge au niveau de l'Union les dépenses de recherche et technologies de défense à hauteur d'abord de 90 millions par an puis de 500 millions d'euros par an, et d'autre part de participer, chaque fois que des États mènent un projet commun d'armement, à hauteur de 1,5 milliards par an.

L'initiative européenne de défense est une idée du président Macron, officialisée le 25 juin 2018 par une lettre d'intention, qui réunit neuf pays. L'objectif est de développer une culture stratégique commune. La Grande-Bretagne en fait partie, probablement par volonté française de ne pas se couper totalement d'elle.

Désormais il faut aller plus vite et plus loin. Il y a une prise de conscience des États membres. Il ne suffit pas pour l'Union européenne d'être une « soft-power ». La chute des budgets a été stoppée. On va peut-être assister au réveil de l'Europe endormie. Il s'agit non pas d'une armée européenne mais de construire une défense commune. Au-delà des aspects militaires, les vraies questions demeurent : est-ce que ce moment européen de 2017 va demeurer ? En effet, les élections de 2019 risquent de tout renverser, avec un changement de Parlement et de Commission. Pour peu que les mouvements populistes l'emportent, ce serait catastrophique. Autre question : jusqu’où les États membres accepteront-ils de céder une part de leur souveraineté au profit de l’Union? Est-ce que les États pourront accepter de se départir d'une part de leur responsabilité propre, de leur domaine régalien ? Enfin, est-ce que le citoyen européen est prêt à se faire tuer pour le drapeau européen ?

L'Europe a vécu pendant plus d'un demi siècle en prospérité sous le parapluie américain, qui devient moins systématique. Est-ce que l'Europe va poursuivre son développement économique sans pourvoir à sa propre sécurité ? La réponse est non, et cela se traduit par un choix difficile pour le citoyen, d'abord au niveau européen. Comme aucun État ne veut augmenter le budget de l'Union, augmenter celui de la défense reviendrait à prendre sur d'autres dépenses, mais au détriment de qui ? La PAC ? Le développement ? L'économie ?

Dans tous les cas, nous ne pouvons que souhaiter que la devise « Unis dans la diversité » puisse se conjuguer dans « Unis dans l'adversité ».

Visionnez la conférence du général Jacques Favin-Lévêque : https://www.youtube.com/watch?v=GIxBykF5qVs

ASAF