Cercle Frédéric Bastiat - Les dîners-débats
Compte rendu de la soirée du 20 février 1993 avec Carole Néaumet.
Madame Carole Néaumet, directrice de l'Institut pour la Recherche sur les Administrations Publiques, nous a offert un exposé parmi les mieux construits et les plus argumentés que nous ayons eu jusqu'ici. Elle a su rendre passionnant un sujet des plus arides. Le résumé qui suit se borne à reprendre dans l'ordre les points-clés de son exposé, points qu'elle a su brillamment démontrer ou illustrer.
Alors que les fonctionnaires civils de l'État étaient moins de 400 000 avant la 1ère guerre, ils sont 2 550 000 aujourd'hui. Mais le champ d'action de l'État s'est considérablement élargi, souvent au détriment de ses tâches essentielles que sont - outre la défense du territoire - la diplomatie, la police, la justice, et incontournable corollaire, le prélèvement de l'impôt. Ces tâches requièrent 430 000 personnes sur les 2,5 millions rémunérés actuellement.
Cette inflation des services publics est inversement proportionnelle à leur efficacité. Madame Néaumet donne de nombreux exemples d'administrations dont les effectifs se sont accrus alors que le nombre de leurs administrés a décru. Mais toute administration fait de son développement son principal objectif, quitte à s'inventer des tâches que personne ne lui demande, ou à créer des succursales ou des représentations régionales. Elle trouve bien entendu des alliés précieux chez les syndicats.
Le mal commence au niveau politique. Chaque nouveau ministère (ou secrétariat d'État) cherche à obtenir ses propres effectifs, sans que pour autant soient supprimés les gens qui faisaient antérieurement le travail sous d'autres ministères. Or on a vu se créer au fil des gouvernements les ministères les plus invraissemblables, soit pour répondre aux fantasmes du chef de l'État, soit pour caser quelqu'un, soit pour pallier l'incapacité du ministère qui aurait dû normalement assumer la fonction créée. La liste des exemples donnés par Carole Néaumet ne fait honneur, est-il besoin de le préciser, ni à la droite, ni à la gauche. Le nombre de ministres et secrétaires d'État en arrive ainsi à atteindre chez nous un nombre ridiculement élevé comparé à celui d'autres grands pays de niveau de développement comparable.
La décentralisation, si souhaitable à de nombreux égards, a été aussi malheureusement l'occasion de reproduire les mêmes errements au niveau local, sans qu'ils disparaissent pour autant au niveau central. C'est ainsi que les fonctionnaires locaux sont passés de 800 000 à 1 200 000 depuis la décentralisation, alors même que les effectifs des fonctionnaires de l'État ont continué à s'accroitre. Certains hommes de l'État se défendent piteusement en affirmant que le succès de la décentralisation "supposait un État disposant de fonctionnaires suffisamment nombreux pour être, au plan local, des interlocuteurs valables face à des élus locaux investis de compétences élargies". Il vaut mieux entendre ça que d'être sourd !
Aujourd'hui, la fonction publique française est "riche" de 5,5 millions de personnes, se décomposant ainsi :
| État - Civils | 2 550 000 |
| État - Militaires | 400 000 |
| Collectivités locales | 1 250 000 |
| Hôpitaux et SS | 950 000 |
| Monopoles d'État | 450 000 |
C'est le quart de la population active !
La première est le chômage. Tout transfert de la population soumise à la concurrence vers le secteur public protégé se traduit par une diminution des niveaux de vie. La production administrée mobilise toujours beaucoup plus de gens et de capitaux que celle du secteur privé concurrentiel pour satisfaire aux mêmes objectifs. Cette moindre productivité a pour effet de réduire la part du produit national brut disponible pour l'investissement, qui lui-même conditionne la croissance et donc la création d'emplois.
Le Japon, dont le taux de fonctionnarisation n'est que de 8%, connaît systématiquement une croissance beaucoup plus forte que celle de la France, et pratiquement pas de chômage. Et pourtant le japonais ne paraît pas souffrir d'un déficit de service public.
Avec un quart des travailleurs à l'abri de la concurrence et des responsabilités économiques, il est clair que la France ne peut pas être compétitive par rapport au Japon. Une entreprise française, dont trois salariés font vivre un fonctionnaire, ne peut se battre avec une entreprise japonaise qui répartit la même charge sur douze salariés.
Une autre conséquence est l'inutile complexité de la vie courante, économique ou non. L'administration nous enserre dans une toile d'araignée de réglementations qui nous fait perdre du temps, augmente nos frustrations, paralyse la liberté de contracter, et ralentit les prises de décision.
Chaque année, le gouvernement élabore une centaine de projets de lois et rédige plus de 1 200 décrets, auxquels il faut ajouter la masse énorme que constituent les arrêtés ministériels, préfectoraux, ou municipaux, et les circulaires et instructions émanant du pouvoir central comme des autorités locales - plus de 10 000 pour les seules autorités centrales. Au total 40 réglementations nouvelles par jour !
En résumé, plus la France emploie de fonctionnaires, plus l'Administration pèse sur l'économie, handicape la compétitivité des entreprises, fait chuter l'emploi et les niveaux de vie. Plus la France perd d'emplois productifs, plus elle embauche de fonctionnaires pour "soutenir", "orienter", "stimuler" l'activité économique, ce qui accentue le handicap des entreprises. Ces fonctionnaires les enserrent davantage encore dans un réseau de réglementations venant enrichir le code du travail, le code de la Sécurité sociale, le code des impôts, le code du commerce, réglementations qui découragent la création d'activités. Le cercle vicieux est bouclé.
Il faut bien être conscient que l'administration ne se réformera jamais d'elle-même. Il faut donc l'obliger à le faire de l'extérieur. Plusieurs méthodes peuvent être appliquées.
Premièrement, tarir la source de la haute fonction publique, en diminuant les effectifs de l'ENA. Les fonctionnaires qui en sont issus se cherchent des débouchés à la mesure de leurs ambitions. Ils créent pour cela de nouvelles structures parfaitement inutiles, voire nuisibles, comme les Sociétés d'Économie Mixte. Ils envahissent les cabinets ministériels puis les positions politiques. Dix à quinze hauts fonctionnaires ont été présents dans chacun des gouvernements de la 5ème République, d'où ils contribuent à étendre les pouvoirs de l'État, c'est-à-dire les leurs.
Deuxièmement, placer les administrations dans des situations de concurrence. Il y a de nombreux secteurs ou cela est possible : l'enseignement, l'assurance maladie, les soins, les communications. Les syndicats résisteront, mais cela rencontrera vite l'adhésion d'une large partie de la population qui appréciera la diversité des services, la baisse de leur coût, et l'augmentation de leur qualité.
Troisièmement, il faut remettre l'administration sous le contrôle des citoyens, comme la constitution en fait théoriquement l'obligation. Mais ce ne sera pas une mince tâche : la loi du 17 Juillet 1978 a instauré le libre accès aux documents administratifs. Mais dans la pratique ce droit est violé par l'administration. L'Institut Français pour la Recherche sur les Administrations Publiques, que dirige Madame Néaumet, fait des enquêtes en s'appuyant sur ce droit, mais il lui faut une inlassable tenacité. (NdA : L'IFRAP publie ces enquêtes. Elles sont remarquables. L'IFRAP mérite d'être soutenu. Je suis moi-même abonné au bulletin, et j'envisage d'y abonner le cercle dans le cadre de l'extension de ses activités mentionnée ci-dessous).
Le contrôle par l'électeur est des plus limités. Il se fait par l'intermédiaire des députés, et ceux-ci sont beaucoup plus sollicités par des groupes qui demandent de nouvelles interventions en leur faveur, que par des contribuables soucieux de voir diminuer les dépenses. De plus, au moment du vote du budget, les députés ne votent que les "mesures nouvelles", qui ne représentent que 5% du budget.
En ce qui concerne les effectifs, les députés ne votent que les "postes à pourvoir", ce qui permet toutes sortes de supercheries. Ainsi, de 1985 à 1988, les parlementaires ont voté une réduction de 21 000 postes, alors que les effectifs réels ont augmenté de 2 000 personnes ! L'explication est simple : les députés ont voté la suppression de postes qui n'étaient pas encore pourvus.
De plus les effectifs budgétaires présentés aux députés sont biaisés. Ainsi le ministère de la Coopération a affiché une réduction de 70 personnes dans la loi des finances de 1992. Supercherie : dans le même temps 100 personnes sont "sorties" du ministère de la Coopération pour être désormais payées sur les budgets des agences du ministère à l'étranger, tandis que sont créés 30 nouveaux postes au ministère. Voila la morale courante de nos gouvernants.
Enfin, il existe souvent une complicité de fait entre les administrations et les députés chargés de les contrôler, ce qui n'a rien de surprenant dans une assemblée dont plus de la moitié des élus sont issus de l'administration.
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